Así sería la nueva educación superior que propone el MEN con la reforma a la Ley 30

Análisis de El Observatorio de la Universidad Colombiana

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Escasamente quedarían 25 universidades; la acreditación seguirá voluntaria para programas, y obligatoria para universidades; los ciclos propedéuticos serán opción para toda IES; el ICETEX será un mega organismo financiero, se modifica el esquema de cálculo de salario de hora cátedra, se permite el acceso de IES con ánimo de lucro y capitales privados para las públicas; se acaba la división de metodologías de distancia y presencial; se crean controles para los consejos superiores; se diferencian las maestrías de profesionalización y de investigación; se acaba la barrera entre la formación técnica y tecnológica laboral de la profesional; se recompone el CESU; desaparece Fodesep; suben aportes de la nación a IES públicas; se reglamenta en detalle la inspección, vigilancia y sanción administrativa de las IES, que incluye toma de posesión de algunas por parte del Estado, y uno que otro artículo de buena voluntad, pero sin dientes, son algunas de las principales reformas propuestas por el MEN a la Ley 30 de 1992.

El Ministerio se lanzó al agua y, por fin, presentó su propuesta de reforma a la Ley 30 de 1992. Hizo la presentación en un acto que contó con la presencia de más de 500 académicos, y en el que la ministra hizo un resumen general de los principales puntos de la Ley.

Los académicos han guardado prudencia sobre el texto, pues sólo al finalizar la reunión lo conocieron –en CD- y apenas están tratando de asimilarlo. Se ha valorado el trabajo del Ministerio, aunque se mantiene la sorpresa por la manera como se trabajó desconociendo los aportes de los académicos colombianos, profesores y estudiantes. Rectores, Ascun y asociaciones varias, han analizado el tema, pero no fueron tenidos en cuenta para la propuesta. Basta con darle una mirada a la bibliografía usada por el MEN para encontrar que no hay una sola referencia de trabajos colombianos.

La discusión inicial se ha orientado hacia la posible incursión de dineros privados en la universidad pública y la llegada de IES con ánimo de lucro, lo cual de por sí genera una reflexión sobre el nuevo modelo comercial de gestión universitaria que se impondrá en el país: una educación que no se sabe aún si será rentable para la sociedad pero sí para los nuevos dueños de las IES, muchos de ellos extranjeros y otros que, por fin, podrán hacer transparente su gestión.

Este tema fue el que el MEN lanzó primero con la voz del presidente Santos, para apaciguar los ánimos de los rectores de las públicas, y que seguramente ocasionará protestas de estudiantes y docentes de estas IES por considerar que corren el riesgo de ser privatizados (por fin, después de décadas de un discurso trasnochado, hallan argumentos, con algo de fundamento, para soportar su protesta).

Pero detrás del polémico anuncio de los capitales privados en lo público, la propuesta presenta una gran cantidad de reformas que impactarán fuertemente el sistema, algunas de las cuales la ministra apenas enumeró rápidamente en su presentación ante rectores y que sólo hasta ahora estos se están dando cuenta de los impactos, como por ejemplo, los cinco años que tendrán las actuales universidades para ratificarse como tales o “bajarse” a ser simplemente instituciones de educación superior.

Insistieron mucho la ministra Campo y el viceministro Botero en que ésta es sólo una reforma, que esperan que sea discutida “pacíficamente” y que sólo será presentada ante el Congreso de la República cuando haya un consenso nacional. Aún no se sabe, dentro de la agenda de prioridades del gobierno, y su propia paciencia, cuánto tiempo estarán dispuestos a llevar en la discusión.

Por ahora, la propuesta de reforma a la Ley 30 de 1992 que dejó radicada en agosto pasada la anterior ministra, Cecilia María Vélez, y que sólo toca lo relacionado con fuentes de financiación para la universidad pública, no se ha retirado de la Cámara de Representantes, pese al anuncio de ello de parte de este ministerio en noviembre pasado, cuando cumplió sus primeros 100 días, seguramente ahora llevados por la prudencia de jugar dos cartas en el Congreso de la República, por si una de las dos naufraga.

La pregunta que, por ahora no aventura respuesta, es ¿qué tanto estará dispuesto a ceder este Gobierno en los análisis de la propuesta de reforma, y hasta dónde llegará la presión de quienes se sientan afectados con la misma?, ¿hasta dónde el Ministerio escuchará y será conciliador cuando, en el camino recorrido en la construcción de la propuesta, no se caracterizó por ello?, ¿la ministra tendrá un as bajo la manga en caso que la propuesta no tenga completa fortuna?, ¿impondrá el Gobierno su maquinaria en el Congreso para sacar adelante la reforma, si ésta no llega con pleno apoyo?, ¿tendrán más fuerza los congresistas que detentan intereses y amistades en la universidad colombiana?, ¿pasarán agachados los rectores y directivos universitarios frente a un ejercicio que les es, o era, propio de su génesis académica de analizar, debatir y sugerir propuestas?

A continuación, El Observatorio de La Universidad Colombiana presenta un primer análisis de lo que significa la propuesta de reforma a la luz de la situación actual de nuestro sistema de educación superior.

1) El número de Universidades sería de escasamente 25


La propuesta modifica estructuralmente la tipología del sistema y las instituciones técnicas, tecnológicas y universitarias pasarían a ser simplemente instituciones de educación superior, y las universidades seguirían siendo universidades.

Eso sí, se crea un nuevo mecanismo de “registro calificado” para que las universidades se mantengan en esta categoría, con mayores exigencias tales como

a) Contar con cuerpos profesorales en ciencias básicas.

b) Contar con acreditación institucional.

c) Contar con programas académicos en por lo menos tres áreas del conocimiento.

d) Desarrollar investigación de alto nivel demostrable a través de grupos de investigación reconocidos en las dos categorías superiores definidas por Colciencias y por lo menos en tres áreas del conocimiento.

e) Tener por lo menos un programa de doctorado debidamente autorizado.

Es decir, aunque se mantiene el espíritu de la acreditación, cuyas resoluciones ya no serán de directo manejo del Ministro de Educación sino del CNA, en el texto se ve una aparente contradicción, pues por un lado se mantiene su carácter voluntario, pero por otro se vuelve obligatorio para las universidades que, como tal, quieran continuar apareciendo.

Actualmente, de más de 80 Universidades sólo 21 detentan la condición de acreditadas institucionalmente. Esto es, cerca de 60 perderían dicha condición. Por ejemplo, la Católica, la Libre, la Gran Colombia, la América, la Central, San Buenaventura, Bosque, Manuela y Simón Bolívar, entre otras.

Pregunta: ¿En caso de darse esta situación, cómo pasarían a denominarse las que no puedan mantenerse como universidades?, ¿tendrían que reducir costos de matrícula?, ¿las técnicas, tecnológicas e instituciones universitarias actuales cómo se modificación en sus denominaciones y titulaciones?

2) El rol de la investigación


Con respecto a la investigación, ¿podría entenderse la manera como está presentada en la propuesta, que la investigación de alto nivel se restringe para las Universidades y, por lo mismo, sería una gran desmotivación para el ejercicio que se viene haciendo en las que no son universidades?

Aunque se abre la posibilidad para que los institutos y centros dedicados exclusiva o primordialmente a la investigación, puedan ofrecer, previo convenio con Instituciones de Educación Superior y conjuntamente con éstas, programas de posgrado.

Lo que no se detalla es si las IES en convenio deban tener o no un pregrado directamente relacionado con el posgrado.

Colciencias adquirirá puesto en el CESU, pero más allá de algunos artículos que buscan incentivar la labor científica, en la propuesta no hay una directa relación con la Ley 1286, de 2009, que dio un dinamismo mayor a esta entidad.

Por lo menos, dentro del nuevo CESU tendría un puesto permanente un representante de los investigadores, elegido entre los directores de grupos de investigación pertenecientes a los dos más altos niveles de la clasificación de grupos establecida por Colciencias.

3) Animo de lucro y dineros privados en las IES públicas


Este será, seguramente, uno de los principales temas de debate en torno de la reforma.

Muchos inversionistas, entre ellos de IES extranjeras que han intentado entrar al país, celebrarán la decisión, mientras que algunas IES privadas, actualmente sin ánimo de lucro, sentirán una competencia desleal o, por el contrario, comenzarán una carrera para volverse sociedades anónimas.

Por otra parte, pese al esfuerzo del texto de reglamentar los requisitos y controles, la inexperiencia del país en el tema, llevará a muchos debates, especialmente entre los rectores del SUE (que ahora pasaría a llamarse SUP –Sistema de Universidades Públicas-) por la forma como esto pueda entenderse como privatización, pérdida de control del Estado sobre la educación oficial o incrementos en los costos de matrícula para los estudiantes.

Independientemente del gusto o no por el tema, o del discurso neoliberal o no que se argumente, el tema puede representar un oxígeno para las finanzas y apertura del sistema a IES internacionales y capitales extranjeros.

De todos modos, versus el proyecto de Ley existente en el Congreso, presentado por el anterior Ministerio, éste desarrolla más propuestas dirigidas a buscar más recursos para la universidad pública, sanear sus finanzas y acabar con el engaño histórico de los departamentos y gobernaciones que juegan a financiar a su universidad pública, pero en la mayoría de casos sólo de nombre, porque no tienen recursos o la voluntad política de gestionarlos.

“El Gobierno Nacional y las entidades territoriales podrán realizar aportes adicionales a las Instituciones de Educación Superior públicas destinados a financiar proyectos de inversión que estén dirigidos al mejoramiento de la calidad de la prestación del servicio. Dichos aportes no tendrán carácter recurrente y por tanto no modificarán la base de que trata el artículo anterior”. Desmontar como base de presupuesto los aportes adicionales para las universidades públicas, y que estos lleguen sin compromisos presupuestales a futuro, eliminará las trabas para invertir en educación superior.

“Se autoriza al Gobierno Nacional para crear una sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Educación Nacional, que operará bajo la razón social de Sociedad de Fomento a la Inversión Privada en Educación Superior (FOMINVEST) con domicilio en Bogotá, constituida como sociedad anónima y cuyo principal objetivo será actuar como instancia estructuradora de proyectos para vincular capital privado a la prestación del servicio público de educación superior. Su gobierno corporativo estará integrado por: la asamblea general de accionistas, que será su máximo órgano de gobierno; la junta directiva, en la que tendrán asiento cinco miembros principales con sus respetivos suplentes, designados por la asamblea; y el gerente general, nombrado por la junta directiva, quien será el representante legal”. ¿Fominvest es el mismo Fodesep renovado?, ¿cómo articulará con el Sistema de Universidades Públicas?

4) Control, control y control a las operaciones


Claramente el texto de la propuesta de reforma pretende recoger la experiencia del Ministerio, las críticas al sistema de inspección y vigilancia y limitar la extralimitación de la autonomía universitaria, y puede pecar y ser criticada como demasiado reglamentarista, pues no en vano dedica todo un capítulo a la Inspección y Vigilancia, además del articulado que trata de las instancias y controles que deben darse para la operación de entidades con ánimo de lucro, y otro capítulo dedicado a lo que se ha llamado buen gobierno, como una manera de obtener instrumentos jurídicos para la rendición de cuentas y control de los consejos directivos o superiores.

De esta manera, impulsa que la opinión pública conozca más detalles de la gestión de su sistema, las IES conozcan exactamente qué aspectos le evaluarán, cómo es el debido proceso y a qué clase de sanciones se someterán, así como la publicación de las mismas y la aparición de Registro Público Nacional de la Educación Superior, manejado por el viceministerio de Educación Superior (y cuyas funciones no quedan aún claramente diferenciadas del SNIES).

Algunos aspectos de este nuevo panorama:

- Los integrantes de los órganos de dirección y gobierno y el rector de las Instituciones de Educación Superior estarán sujetos al régimen de prohibiciones, incompatibilidades, impedimentos, inhabilidades y conflictos de interés de los servidores públicos, de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.

- En las Instituciones de Educación Superior privadas y mixtas, los miembros de su órgano de dirección y gobierno podrán tener vínculo laboral de acuerdo con sus estatutos, pero aquellos que lo tengan no podrán conformar por sí mismos la mayoría necesaria para adoptar cualquier decisión.

- Quien haya sido condenado en cualquier época por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, está inhabilitado en todo tiempo para ser rector, presidente o máxima autoridad, o miembro del Consejo Superior o máximo órgano de gobierno.

- El Estado podrá tomar posesión de las IES que incumplan los compromisos de asegurar la prestación del servicio educativo.

5) El SENA, el nuevo jugador estrella en el sistema

Además de obtener una silla permanente en el CESU, el SENA oficializa el protagonismo que le han dado los dos últimos gobiernos para sus programas de formación técnica laboral, tecnológica y profesional.

La redacción de los artículos, propuestos, 58 y 59, sobre la naturaleza de los programas técnicos profesionales y tecnológicos, parecen borrar la diferencia académica y de formación que existe entre los laborales y los profesionales, pues explícitamente le dan una dimensión de trabajo a los profesionales, con lo que se abriría (o mejor, cerraría) la discusión sobre si los programas del Sena son o no de educación superior.

6) Se acaban las metodologías diferenciadas


Según se deduce de la propuesta, la división actual de metodologías presenciales, a distancia y virtuales desaparecerían y comenzaríamos a hablar en Colombia de una sola formación, que integre, en ejercicio de la autonomía de las IES, las mejores alternativas pedagógicas de mediaciones virtuales, presencialidad y otros recursos tecnológicos.

Dice la propuesta que “las Instituciones de Educación Superior definirán de manera autónoma las modalidades en las que desarrollen sus programas académicos”.

No se conoce, frente a este tema, hasta dónde llegará el rol del rector de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, nuevo integrante permanente del CESU, y quien está detrás de la propuesta de Ley, 192, que pretende regular la educación a distancia.

¿Hasta dónde llegarán los alcances de la virtualidad?, ¿IES corporativas o extranjeras titulando en Colombia?, ¿dónde quedará radicado el registro calificado de un programa cien por cien virtual?

7) Ciclos propedéuticos en todas las IES

Por lo menos en las que así lo deseen organizar en su oferta. Faltaría por ver cómo se articularía la nueva Ley con las leyes 749 y 1188, pues originalmente esto corresponde a una reestructuración académica específica y no simplemente a un cúmulo de títulos en una IES “tradicional”.

¿Significa esto que el sistema terminó aceptando una modalidad que nació forzadamente a través del Congreso de la República, en 2002, y no por una debate académico? ¿Es una forma como las IES tradicionales pueden contrarrestar el fuerte crecimiento de instituciones técnicas y tecnológicas que se redefinieron para ofertar sus programas por ciclos propedéuticos, y tienen una interesante tajada del pastel de la demanda?

8) Una mirada al ejercicio docente y los niveles de formación



No se detalla en la propuesta sobre la esencia del trabajo docente, salvo que se plantea que la investigación es fundamento del ejercicio docente.

Más allá de eso, los docentes continúan, frente al sistema, apareciendo como sujetos pasivos, que sólo tienen impacto marginal en el tema presupuestal, para lo cual debe definirse únicamente sus niveles de formación y forma de contratación, no más.

La reforma sube los pagos que, por concepto de nómina, vienen haciendo un buen número de IES privadas a sus profesores de hora cátedra.

En la Ley 30 simplemente se decía que el reconocimiento de un profesor de hora cátedra equivalía a 8 salarios mínimos legales vigentes, y la propuesta es explícita en decir que “en ningún caso podrá ser inferior a una veinteava parte (1/20) del salario mínimo mensual vigente”.

Por ejemplo, para el año 2011, el salario mínimo mensual en Colombia es de $535.600 y su veinteava parte corresponde a $26.780, que pasaría a ser el valor mínimo de la hora cátedra en educación superior en el país (más prestaciones sociales).

Esa cifra coincide con el cálculo de la Ley 30, pero cuando los 8 salarios mínimos de la misma se dividen por 160 horas (cuatro semanas de 40 horas laborales). No obstante muchas IES privadas actualmente tienen configurado el cálculo con 48 horas de trabajo docente a la semana; es decir, 192 horas al mes, con lo que el valor mínimo que pagan por docencia de cátedra baja a $22.316.66.

Otro aspecto de la propuesta, es que ésta jalona los niveles de formación de todos los docentes del país, al indicar que “para ser nombrado profesor de Instituciones de Educación Superior públicas se requiere como mínimo poseer título de magíster”, con lo cual en el papel se eleva la calidad del ejercicio docente, auncuando esto no necesariamente se transforme en una mejor producción y reconocimiento salarial del mismo.

¿Heredarán las IES privadas los docentes de las públicas que no tengan título de maestría?, ¿cómo asegurarán recursos financieros las universidades públicas para formar sus docentes?

El texto recoge una inquietud de tiempo atrás en el sentido de dividir las maestrías entre las profesionales y las de investigación, pues realmente son contadas las que en el país apuntan a lo segundo.

¿Habrá diferencia en el reconocimiento del estatuto docente y escalafón en las IES, entre un magíster profesional y uno de investigación?, ¿qué pasará con quienes antes de la vigencia de la ley ya traían una maestría?, ¿cómo identificarán si deben quedar ubicados en uno u otro aspecto de estas clasificaciones?

Así mismo, en la formación doctoral se ampliaron las posibilidades de requisitos para la obtención del título, pues basta con tener artículos en revistas indexados y no necesariamente una tesis doctoral para graduarse. ¿Es una forma de masificar la formación doctoral en Colombia?, ¿es suficiente esto para asegurar una formación doctoral de nivel mundial?

9) Liderazgo del Icetex

El Icetex sigue adquiriendo gran protagonismo. En diciembre pasado se habían bajado las tasas de interés para el crédito educativo del 12-18% al 4%, y con la propuesta se pretende dejar, por Ley y no amarrado a políticas de gobierno, que los intereses sean del cero por ciento, además de beneficios de manutención para los beneficiarios y alternativas de pago de largo plazo, una vez se gradúe el estudiante, con lo cual se potencializa al Icetex como entidad líder en el continente en crédito educativo.

Así mismo, se proyecta que “los recursos que por cualquier concepto reciban las distintas entidades del Estado para ser utilizados como becas, subsidios o créditos educativos, deberán ser trasladados al Instituto Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior (ICETEX)”, que adquiere la dimensión de mega institución crediticia del Estado para el tema educativo.

Así mismo, se condonarán las deudas a los mejores estudiantes en las pruebas Saber – Pro.

10) Otras novedades de la propuesta de reforma


a) Dentro de las responsabilidades del Estado con la educación, se agrega su rol de fomentar el acceso y la graduación de los estudiantes, con lo que se ahonda en el interés del gobierno de asegurar, como sea, el aumento en las tasas de cobertura, matrícula y titulación.

b) Se incluye como integrante estatutario de los consejos directivos un representante del sector productivo.
c) Los Consejos Académicos ya no quedarán definidos en los estatutos sino que pasarán a ser integrados y con funciones asignadas por los consejos superiores.

d) En el Registro Público Nacional de la Educación Superior obrará constancia de las sanciones y medidas correctivas que el Ministerio de Educación Nacional imponga a las Instituciones de Educación Superior o a sus directivos hasta por un plazo máximo de diez (10) años.
e) La acreditación de alta calidad se podrá realizar a través de Órganos Evaluadores de Educación Superior, validados por el CNA. Es decir, por aquí nace una nueva fuente de negocio académico para varios exrectores y exconsejeros del CNA, a fin de agilizar el sistema de acreditación acusado en algunos momentos de ser lento en sus acciones.

f) Sólo aquellas instituciones debidamente autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional para prestar el servicio público de Educación Superior, podrán utilizar denominaciones como “Universidad”, “Institución Universitaria”, “Escuela Tecnológica”, “Escuela Profesional” y “Facultad”. Ojalá que esta normatividad se aplique no sólo a todas las IES sino también a las de formación para el trabajo y el desarrollo humano, en donde se ven algunos casos de uso indebido de estas denominaciones.
g) Aunque, por costumbre, ya se venía haciendo, se oficializa que las IES puedan incrementar matrículas para estudiantes de primer ingreso por encima del índice de precios al consumidor sólo para los estudiantes que estén por ingresar a sus programas académicos, “siempre que presenten al Ministerio de Educación Nacional un informe financiero que precise las razones que dan lugar al incremento y que estén directamente relacionadas con la proyección de inversiones para el mejoramiento de la calidad del servicio que prestan”. ¿Cómo garantizar que esto no sea un saludo a la bandera, a través de un documento que realmente sea contrastado y analizado por el MEN?

Artículos de buena voluntad…. Pero sin dientes

a) Se menciona como uno de los objetivos de las IES “contribuir al desarrollo de los niveles educativos que le preceden y a la educación a lo largo de la vida para facilitar el logro de sus correspondientes fines”, pero no se especifica cómo ni con qué características.

b) Igual sucede con “promover el emprendimiento y la innovación en los estudiantes”, o “promover la preservación de un ambiente sano y fomentar la educación y cultura ecológica” y la promoción de la competencia en un segundo idioma.


Lo que quedaría pendiente


La internacionalización, los convenios, la unificación de todo el sistema, la llegada de IES extranjeras y la unificación del sistema con la educación para el trabajo y el desarrollo humano y la capacitación empresarial, entre otros aspectos, escasamente queda mencionado o sin desarrollar en la norma.
El debate hasta ahora comienza. Bienvenidos los aportes, porque más allá de cómo termine esta historia, son la esencia de la academia y algo bueno siempre tiene que salir de ello.